O Projeto de Lei nº 2.565/2011, que trata da distribuição e aplicação dos royalties do petróleo, foi examinado pela 3ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal (3ª CCR - consumidor e ordem econômica) na Nota Técnica nº 33/2012, com o intuito de contribuir para que a aplicação dessas rendas, nas esferas estaduais, municipais e do Distrito Federal, possam efetivamente garantir a melhoria das condições de vida.
De acordo com o documento, a atual distribuição dos royalties, definida nas Leis nº 7.990/89 e nº 9.478/97, favorecem acentuadamente estados e municípios vizinhos das zonas de exploração de petróleo. Esses estados e municípios defendem o privilégio com o argumento de que precisam fazer altos investimentos para arcar com os elevados custos urbanos da atividade, decorrente sobretudo do adensamento demográfico, além de preparar o futuro da economia local após a exaustão dos recursos não renováveis. A questão é polêmica, pois os demais entes da União questionam essa desproporção.
O artigo 64 da Lei nº 12.351/2010 pretendia igualar a distribuição dos royalties, mas foi vetada pelo Presidente da República. O critério uniforme de distribuição foi proposto outra vez na redação original do Projeto de Lei nº 2.565/2011, do Senado Federal. No entanto, o substitutivo do deputado federal Carlos Zarattini propõe novo critério, que tira proveito das previsões de crescimento com o pré-sal, para ao mesmo tempo garantir os rendimentos, em valores de 2011, dos estados e municípios vizinhos às zonas de exploração e aumentar os valores recebidos pelos demais estados e municípios. O critério prevê evolução temporal, de modo que as diferenças atualmente observadas na distribuição sejam reduzidas até 2020.
Benefícios — Outra questão considerada fundamental pela nota é a garantia de que o dinheiro repassado a estados e municípios a título de royalties possa trazer benefícios às condições de vida da população. Pesquisas mencionadas na nota técnica averiguaram que não é esse o efeito obtido. Pelo contrário, análises descobriram que vários municípios entre os mais contemplados exibiram menor crescimento econômico que outros que receberam bem menos.
Isso é motivo, segundo a nota, para que a discussão sobre os royalties esteja atrelada a critérios baseados no efetivo emprego dos valores na melhoria das condições de vida da região.
A Lei nº 12.351/2010 já criou o Fundo Social, vinculado à Presidência da República, ao qual são destinados royalties recebidos pela União. Os recursos desse fundo devem ser aplicados no combate à pobreza e na promoção do desenvolvimento, especificamente em educação, cultura, esporte, saúde pública, ciência e tecnologia, meio ambiente e mudanças climáticas.
Nos âmbitos estadual e federal, a legislação oferece restrição ineficiente ao emprego dos royalties. Por exemplo, a proibição do uso do dinheiro com pessoal do quadro permanente tem sido burlada por meio da terceirização.
O substitutivo ao PL 2.565/2011 prevê dispositivos para fundos especiais dos estados e municípios, com aplicação do dinheiro em infraestrutura, em educação e em ciência e tecnologia. Também obriga estados e municípios a encaminhar previsão de aplicação dos recursos junto com os planos plurianuais, leis de diretrizes orçamentárias e leis de orçamento anual.
Indicadores — A nota técnica pondera que a mera destinação dos royalties poderá não garantir os efeitos desejados. Pesquisas que menciona já averiguaram que o crescimento das verbas de educação não trouxeram o esperado aumento de qualidade. Por isso, a nota sugere que a previsão de investimentos, que deve ser encaminhada com as leis de orçamento, seja avaliada pelo Poder Executivo, de modo que a liberação dos recursos fique condicionada a metas.
A nota propõe esta sistemática: os governos locais implementam seus programas e projetos, que deverão ser precedidos de audiências e consultas públicas; os resultados são avaliados por indicadores objetivos; em caso de resultado ineficiente, o órgão supervisor deve formular alterações, às quais o governo local deve-se comprometer, a fim de liberar os recursos que permanecerão retidos no meio tempo.
Há dois pontos de interesse ao MPF. O primeiro é a maior transparência obtida com a realização de audiências e consultas públicas antes da implementação dos projetos. Isso fará com que as populações potencialmente beneficiadas tenham voz no uso dos recursos. “Se os governos locais ficarem inertes, o MPF poderá, com a colaboração dos ministérios públicos estaduais, promover essas audiências, a fim de assegurar a participação popular”, explicou o coordenador da 3ª CCR, Antonio Fonseca.
O segundo ponto é o uso de critérios claros e precisos para mensurar os resultados dos projetos. Não só a liberação das metas ficará condicionada ao cumprimento de metas, como o MPF e o MP estadual terão condições de agir nesse sentido.
A nota também adverte que, a fim de garantir a implementação de projetos, a União deverá disponibilizar aos estados e municípios programas de treinamento, notadamente na área de gerenciamento de projetos, com destaque às boas práticas em formulação, implementação, acompanhamento e avaliação.
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